Муниципальное жилье в россии
|
| Е. С. ШОМИНА, заместитель заведующего кафедрой местного самоуправления факультета государственного и муниципального управления ГУ—ВШЭ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ В РОССИИ Тему формирования муниципальной жилищной политики МР впервые поднял в № 3 за 2009 год публикацией статьи Ольги Бессоновой «Новая жилищная модель России». В настоящее время с выходом на первый план комплекса вопросов по благоустройству муниципальной территории эта тема обрела новое звучание и наполнение. Муниципалитет должен располагать достаточным жилищным фондом для повышения комфортности и привлекательности своей территории, тогда он сможет более успешно конкурировать с другими муниципалитетами за социальные и экономические ресурсы. В данной статье сделан исторический обзор состояния муниципального жилищного фонда в России, приведена статистика по годам, федеральным округам и регионам, а также выявлены проблемы муниципалитетов страны, которые препятствуют развитию муниципального жилищного фонда. МР приглашает читателей обсудить эти проблемы, чтобы сообща найти пути их решения. В самых разных зарубежных странах сохраняется внимание и интерес к муниципальному жилью как необходимому элементу муниципальной собственности и важному направлению ответственности и забот муниципалитета. В России эта тема чрезвычайно важна в свете реализации двух российских реформ — местного самоуправления и жилищно-коммунального хозяйства. Муниципалитеты стоят в центре этих реформ, их роль в жилищной сфере претерпевает существенные изменения, хотя масштаб ответственности, забот, проблем и противоречий не становится меньше. Вопросы муниципального, как и в целом арендного жилья, все чаще становятся предметами публичных дискуссий. В 2011 году такие обсуждения несколько раз прошли в Институте экономики города, в Минрегионе идет работа по направлению «Развитие фонда арендного жилья в субъектах Российской Федерации», 7 апреля 2011 года состоялось Всероссийское совещание по вопросам развития рынка арендного жилья в Российской Федерации, где обсуждали опыт Калужской, Новосибирской областей и Чувашии. Тема муниципального жилья является перекрестием двух специфических вопросов — развития местного самоуправления и жилищной политики. В этой статье затрагиваются вопросы собственно «муниципального жилья», под которым понимают «жилье, которое на праве собственности принадлежит муниципалитету. Жители, как правило, проживают в нем на основании договоров социального найма»1. В своей работе я использую понятие «муниципальное жилье», не вычленяя из него специализированный жилищный фонд. ^ Один из наиболее авторитетных международных экспертов Марти Льюанен отмечал: «Муниципальное жилье, его размер, его качество, его значение отражают „жилищную политику” государства, ключевые подходы к вопросам „социальной справедливости” и „социального партнерства”, экономические условия государства, его политическую и экономическую ситуацию». Для нашей страны такое утверждение еще более справедливо, поскольку долгое время в России существовала только государственная политика в жилищной сфере, да и сегодня наши муниципалитеты зависимы как от центральных, так и региональных государственных властей. Термины «муниципальный жилищный фонд» и «муниципалитеты как домовладельцы» принципиально новые понятия в России. В течение последних 20–25 лет мы можем отметить несколько важных тенденций в этой сфере:
^ 2 Понятие «муниципальное жилье» стали использовать в России только тогда, когда появился Закон о местном самоуправлении и, следовательно, новые собственники — муниципалитеты. Однако важно рассмотреть, откуда, собственно, появилось у муниципалитетов «свое жилье». До революции жилищный фонд России находился в частном владении или в «казенном ведомстве». После Октябрьской революции все учреждения административного, финансового, культурно-просветительного, хозяйственного назначения, учреждения здравоохранения и призрения (социального обеспечения) перешли в управление городским советам рабочих и солдатских депутатов. В некоторых городах «национализация и муниципализация» началась уже осенью 1918 года. По мнению историков, специально исследовавших тот период, «муниципализация» в городах отличалась особой жестокостью. Все частные доходные дома стали «муниципальными», а их владельцы выселены в лачуги. С 1 января 1922 года в стране официально была введена платность всех видов коммунальных услуг. Жилищно-коммунальные отделы переводились на самоокупаемость, снимались с государственного снабжения, а их затраты относились на средства местных бюджетов. Вопросы развития жилищно-коммунального хозяйства были закреплены за местным самоуправлением на уровне реформы 1864 года. Однако местное самоуправление того периода значительно отличалось от прежних земств, куда избирались люди по критериям профессиональной или предпринимательской состоятельности. Коммунальное хозяйство оказалось в тяжелом кризисе, для преодоления которого, в частности, 20 марта 1922 года было издано постановление об оплате коммунальных услуг с учетом социального происхождения жильцов. Наряду с этим коммунальные отделы местного самоуправления наделялись правами застройки, на их балансы передавались электростанции и местный транспорт. Правительство учредило коммунальные банки с целью выдачи коммунальных кредитов отделам местного самоуправления. В многоквартирных (бывших доходных) каменных домах процветал вандализм, отражавший культурный облик тех, кто вливался в ряды городских жителей (для описания политических и социальных трансформаций советского государственного порядка и структуры общества в Советской России и СССР того времени историки пользуются терминами «окрестьянивание», «рурализация», «архаизация»). Период восстановления народного хозяйства и период индустриализации Советского Союза стали временем формирования государственного жилищного фонда. Жилищный фонд городов стал увеличиваться за счет ведомственного жилья, строящегося промышленными предприятиями, при этом инвестиции в жилье были составной частью инвестиций в развитие государственной промышленности. Ведомственный жилфонд был предназначен для обеспечения жилыми помещениями граждан, связанных работой (трудовыми отношениями) с предприятием, учреждением, организацией — владельцем жилого дома. Обеспечение предприятием жилой площадью своих рабочих и служащих являлось (да и сегодня остается) одним из мероприятий по удержанию квалифицированных работников и борьбой с текучестью кадров. Национализированные дома и дома, построенные при заводах и фабриках, образовали сектор государственного жилья. Доля государственного жилья (по данным за 1926 год) составляла 17,8% жилых строений, в которых проживало 42,4% городского населения3. Большая часть государственного жилья в городах (75% в 1931 году) обслуживалась ЖАКТами (жилищно-арендными кооперативными товариществами), которые стали возникать с 1921 года и представляли собой, согласно своим уставам, «самодеятельные организации жильцов, управляющие домами на началах аренды у местных советов и под их контролем». ЖАКТы содержали жилищный фонд на принципах самоокупаемости. Соответственно, государственные организации обслуживали лишь четверть жилья местных советов, или менее 5% всего жилищного фонда страны. В 1937 году постановлением ЦИК и СНК СССР «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» ЖАКТы как форма управления обслуживанием жилья были ликвидированы, а обслуживание этих домов было передано государственным организациям. После Великой Отечественной войны возникла серьезная проблема, связанная не только с необходимостью восстанавливать разрушенный в войну жилищный фонд, но и с тем, что отраслевая структура занятости городского населения становилась более сложной. Стало возрастать количество работников нематериальной сферы, для которых не были сформированы источники жилищного обеспечения. Эти проблемы решала жилищная реформа, начатая с принятием постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства в СССР». В ее результате государственные жилищные финансы стали направляться не только отраслевым министерствам, но и непосредственно в местные бюджеты территориальных органов власти. Теперь уже местные советы были наделены правами единого заказчика жилищного строительства и эксплуатации жилья на своей территории. В структуре городского управления были созданы специализированные службы по организации строительства и содержанию жилья, а также отделы по распределению квартир по единым нормативам в соответствии с жилищной очередью. Таким образом, государственный жилфонд состоял из жилищного фонда местных советов и ведомственного жилищного фонда. Структура жилищного фонда в 1970–1980-е годы выглядела следующим образом: частный односемейный дом (20%), государственный многоквартирный дом (70%), кооператив (10%). Жилфонд местных советов пополнялся за счет собственного строительства, ведущегося по заказу местных органов власти, обязательных отчислений ведомств от нового строительства и за счет передачи существующего ведомственного жилья на баланс местных советов. Жилфонд местных советов стал основой муниципального жилищного фонда России с 1991 года, а передача ведомственного жилья на баланс муниципалитетов серьезно расширила его, доведя до 611 млн м2 (см. табл. 1) На балансе у государства и государственных предприятий (то есть у ведомств) была значительная часть жилищного фонда. Весь жилфонд СССР в начале 1991 года составлял 4,6 млрд м2, из них государству принадлежало 2,5 млрд м2 (54%). В государственном фонде ведомственная площадь составляла 1,44 млрд м2 (65%) Это и был жилищный фонд предприятий и ведомств. К началу проведения реформ на территории теперешней России в жилых домах (включая общежития предприятий и организаций) проживало около 60 млн человек. В ходе большого исследовательского проекта «Роль предприятий в формировании городской среды в СССР, ГДР и ЧССР» (середина 1980-х годов) выяснилось, что городской власти практически не принадлежало ни жилье, ни объекты соцкультбыта, ни зачастую и городской транспорт. Всем правили градообразующие предприятия — мощные (и не очень) ведомства. Российские города выглядели как «города-компании», где директор предприятия играл гораздо более значимую роль, чем глава городского совета или горисполкома. Во многих городах России ведомственное жилье составляло до 90% всего жилищного фонда, и именно ведомства определяли качество жилищно-коммунальных услуг в «своих» домах и уровень благоустройства в «своих» микрорайонах. Именно ведомства выступали в роли крупных советских домовладельцев. Иногда эти домовладельцы были внимательнее к своим жителям, чем муниципалитеты, ведь для них забота о жителе означала и заботу о «своем работнике». «Ведомственные дома издавна были мечтой москвичей: получить квартиру или поменяться в дом хорошего ведомства всегда было большой удачей. Еще бы: хорошие ведомственные дома, дома крупных министерств и других „богатых” в советские времена учреждений, обычно строились в привилегированных местах и по индивидуальным проектам»4. Но и стандартные дома, принадлежащие АЗЛК или ЗИЛу, хорошо обслуживались: в них было тепло, микрорайоны были благоустроенными, а соцкультбыт вызывал зависть жителей иных, не ведомственных домов и микрорайонов. ^ Период рыночных реформ, стартовал с процесса приватизации в 1988 году, когда был принят Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)». В это время приватизация осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. К лету 1992 года более 2000 предприятий были приватизированы «стихийно»5. Только в 1991 году началась разработка законодательства о приватизации — был принят Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ». Именно приватизация стала основным смыслом российских экономических преобразований. В этот период ведомствам уже стало невыгодно вкладывать средства в свои жилые дома и микрорайоны — в сферу непроизводственную и неприбыльную. «Передача в ходе приватизации государственных предприятий ведомственных социальных объектов в муниципальную собственность преследовала две цели. Первая — перенаправить ресурсы предприятий с непрофильной и экономически нецелесообразной деятельности по содержанию ведомственной социальной инфраструктуры на производственно-инвестиционные задачи. Вторая цель состояла в сохранении профиля социальных объектов (который вполне мог быть изменен новыми собственниками предприятий), в повышении эффективности деятельности социальных объектов, что по законодательству является делом местных властей, а не предприятий»6. К концу 1993 года более 82 000 российских государственных предприятий (1/3 существовавших в России) были приватизированы. Крупные государственные предприятия, также как и малые сельскохозяйственные, передавали свой ведомственный жилищный фонд и другие непроизводственные структуры (клубы, спортивные базы, медчасти и детские сады, санатории…) муниципалитетам или даже в руки частных компаний. В Перми роскошный огромный Дом культуры был продан Мотовилихинскими заводами секте пятидесятников. Процесс приватизации и реструктуризации предприятий оказал важное влияние на всю городскую среду, перестраивая не только рынки рабочей силы, но и жилищный фонд, и жилищные службы, и систему предоставления культурных, спортивных, медицинских услуг. После приватизации предприятия обязаны были передать свой жилфонд в «хорошем состоянии», и часто там, где он был в плохом состоянии, за передачей жилья стояли политические решения, заставлявшие муниципалитеты принимать такой жилищный фонд на свой баланс. «Ухудшение экономических условий в России вызвало массовый, „одномоментный” „сброс” объектов жилищной сферы в муниципальную собственность. Учитывая, что ведомственное жилье в общем объеме составляло в среднем по России порядка 45–50%, а в промышленных регионах гораздо выше (в Кузбассе более 80%), очевидна неспособность бюджета обеспечить финансирование увеличившегося жилищного фонда. Поэтому муниципализация жилищного фонда в таких больших объемах и быстрыми темпами, решая ряд необходимых задач, усугубила финансовый кризис жилищно-коммунальной отрасли»7. В новом Жилищном кодексе вообще нет понятия «ведомственное жилье», есть только понятие государственного, муниципального и частного жилищного фонда. Таким образом, в 1990-е годы ведомства практически ушли от обязанностей домовладельцев, и самым распространенным и мощным домовладельцем в России того периода стали муниципалитеты. По данным Росстата, максимальное количество жилья принадлежало муниципалитетам в 1998 году (см. табл. 1). ^ 2)8
В период с 1990 по 1997 год российский государственный (включая ведомственный) жилищный фонд сократился с 1011 млн м2 до 167 млн м2, одновременно муниципальный жилищный фонд увеличился с 611 млн м2 в 1990 году до 854 млн м2 в 1997 году (безусловно, муниципальный жилищный фонд мог бы быть почти в два раза больше, если бы не приватизация жилья, которая стартовала в 1990 году — к этому времени в собственность граждан перешли порядка 40% квартир, подлежащих приватизации). Например, в Перми в период с 1993 по 1995 год в результате передачи ведомственного жилья муниципалитет стал собственником 65% всего жилищного фонда. Как новый собственник этого жилищного фонда, муниципалитет стал отвечать за его обслуживание. В тот момент город был не совсем готов к этой огромной работе. Процесс муниципализации не завершен и сейчас. Он продолжается активно, особенно в сельских муниципалитетах. Реальная практика дает нам много примеров, когда бывшие сельскохозяйственные или лесоперерабатывающие предприятия стараются избавиться от своего жилищного фонда, однако в свое время он не был «описан» и зарегистрирован регистрационными палатами как «муниципальная собственность», и сегодня у небольших сельских муниципалитетов не хватает средств на оплату этой работы. Другими словами, такой жилищный фонд долгое время оставался «ничейным», потому что не принадлежал никому. Когда у сельских муниципалитетов начали доходить руки и до этого жилищного фонда, объем сельского муниципального жилья стал расти: он составлял 66 млн м2 в 2000 году, достиг 72 млн м2 в 2008-м и снова сократился в 2009 году, составив 69 млн м2 (естественно, что лучшая часть этого жилья также постепенно приватизируется). Так, муниципальный жилищный фонд города Новосибирска в 2006 году насчитывал 6627 домов общей площадью 18 884,4 тыс. м2. В квартирах муниципального жилищного фонда проживало 964 тыс. человек. Капитальному ремонту подлежали 4916 домов, что составляло 74,2% от всего муниципального жилищного фонда города. За период с 1996 по 2006 год муниципальный жилищный фонд города удвоился за счет домов, принятых из ведомственного фонда, которые передавались, как правило, в неудовлетворительном, а также в аварийном состоянии. Государственный и муниципальный жилищные фонды Новосибирска составляли 1366 домов общей площадью 437,9 тыс. м2, из них 1134 жилых дома — деревянной конструкции, общей площадью 270,8 тыс. м2 с износом свыше 65%, 232 жилых дома — каменной конструкции, общей площадью 167,1 тыс. м2 с износом свыше 70%9. С 1991 года, когда на местном уровне в городах были созданы муниципалитеты, местный фонд (или жилищный фонд местных советов) стал называться муниципальным. Было ликвидировано господство государственной собственности в России. Однако именно в это время в России началась приватизация жилья, которая стала медленно «съедать» муниципальный жилищный фонд. Приватизация жилищного фонда (как бесплатная передача муниципальных квартир проживающим в них семьям) началась в России в 1991 году и должна быть завершена в марте 2013 года. Предполагалось, что государство сохранит небольшое количество муниципального жилищного фонда (социальные квартиры) для малоимущих групп населения. Кроме того, как было отмечено в большом международном исследовании жилищных вопросов России10, скрытой целью приватизации была передача ответственности за содержание жилищного сектора потребителям. Учитывая, что состояние жилищного фонда в России было весьма низкого уровня, приватизация вначале не для всех была привлекательна, и темпы ее были весьма низкими вплоть до 1994 года. Однако шаг за шагом, при огромных информационных и пропагандистских усилиях, имидж владения недвижимостью стал все более и более привлекательным (см. табл. 2). ^ 11
На сегодняшний день завершается процесс передачи ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность. В ведении предприятий осталось не более 13% объектов коммунального хозяйства и 15% жилищного фонда. При этом муниципальный жилищный фонд страны остается объектом централизованного регулирования, так как большинство приватизированных квартир находится в муниципальных домах. В Москве такие дома называют «домами смешанной собственности». ^ Муниципалитеты, пополнившие свой жилищный фонд в результате принятия на баланс ведомственного жилья, стремительно теряли свое жилье в результате приватизации. Общероссийские данные говорят о том, что к концу 2010 года в муниципальной собственности осталось менее 10% жилищного фонда страны (см. табл. 2). При этом примерно 8500 муниципалитетов имеют свой собственный жилищный фонд и, следовательно, несут ответственность за управление им и его содержание. На первый взгляд — неприватизированного жилья не очень много. Но, во-первых, известно, что на «муниципальных» квадратных метрах живет больше людей, чем на «собственных». Во-вторых, довольно велики различия и в доле, и в абсолютных цифрах муниципального жилья в разных регионах России и разных городах. Так, темпы приватизации всегда были выше в Южном федеральном округе, где к 2006 году не было приватизировано лишь 7% муниципального жилья (максимальное количество муниципального жилья здесь в Астраханской области — 10%), а меньше всего муниципального жилья сегодня в выделенном из Южного Северо-Кавказском федеральном округе — менее 2%, причем в Дагестане всего 1,1%! ^
Как видно из табл. 3, в 2000 году по доле муниципального жилья лидировал Северо-Западный федеральный округ, а в 2010 году наибольшей долей муниципального жилья отличается Дальневосточный федеральный округ. В Магаданской области в конце 2010 года почти 30% жилья оставалось муниципальным, но и в других округах лидеры отстают ненамного: высока доля муниципального жилья в Кировской области (25,2%) и Карелии (26%). Велик и абсолютный размер муниципального жилья, причем данные, приводимые в различных источниках, сильно разнятся. Так, по данным бюллетеней «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» общая площадь муниципального жилищного фонда на 1 января 2009 года превышала 545 млн м2, тогда как по данным Госкомстата, приведенным в таблице 1, она составляла 388,8 млн м2. ^ 2)12
Больше всего муниципального жилищного фонда было в Новосибирской области (67,727 млн м2), Московской области (39 млн м2), Татарстане (25 млн м2), Свердловской области (19 млн м2), Ленинградской области (18 млн м2). В Башкирии, Красноярском и Хабаровском краях, Архангельской, Иркутской, Нижегородской, Самарской, Тульской областях — по 10–12 млн м2. Конечно, больше всего муниципального жилья сосредоточено в городских округах (свыше 60%), на городские поселения приходится 15%, на сельские — 10%, на муниципальные районы — 12%. ^
Для примера, в Перми жилищный фонд города в начале 2011 года составлял 21 млн м2, из них собственно муниципальное жилье — 2 млн м2, или около 10%. Это 41 тыс. лицевых счетов (квартир), то есть там живет приблизительно 100 тыс. человек, которые являются по своему статусу муниципальными квартиросъемщиками. Жилищный фонд Перми оценивался в 12 324 млн руб., что составляло около 27% стоимости всей муниципальной собственности13. Сопоставление данных государственной статистики за 2009 и 2010 годы позволяет увидеть снижение доли муниципального жилья на 1–5%, так что могу допустить, что сегодня все указанные показатели еще меньше, поскольку передача ведомственного фонда завершается, продолжается приватизация, а муниципалитеты не могут, да и не хотят строить новое жилье. Лишь немногие города могут позволить себе строительство муниципального жилья. Самый богатый опыт строительства арендных бездотационных домов сегодня у Москвы: построено девять таких домов, в планах на ближайшие годы строительство еще 45 для 10 тысяч очередников (в Москве сейчас 380 тыс. очередников – 4% жителей города). Обязательства муниципалитетов предоставлять муниципальные квартиры очередникам, выпускникам детских домов и другим категориям жителей заставляют поднимать тему строительства муниципального жилья. Сегодня в России существует 2818 тыс. семей, ожидающих муниципальных квартир (5,5% всех российских семей). В 2010 году новое муниципальное жилье получили 243,6 тыс. семей, что составило 8,6% от всех нуждающихся (это в два раза больше, чем за 2009 год). В абсолютных цифрах по регионам лидирует Татарстан — 125 тыс. очередников, но он же является и явным лидером в предоставлении жилья — его получила 21 тыс. семей (16%). Далее следуют Тюменская область (97,6 тыс. очередников), Краснодарский край (85 тыс.), Башкирия (81 тыс.); порядка 70 тыс. очередников в Чувашии, Пермском крае, Кемеровской области. В процентном отношении очередников больше всего зарегистрировано в Чувашии (16%), Чеченской Республике (15,9%), Республике Алтай (15,2%), Калмыкии (12,6%), Ингушетии (11,6%)14. В заключение укажем на серьезные проблемы в исследуемой области, с которыми повседневно сталкиваются муниципалитеты:
Этот далеко не полный список показывает дальнейшие направления работы как муниципалитетов, так и государственной власти по совершенствованию законодательства, выделению средств на новые жилищные программы и проекты. ^ Муниципалитеты остаются самой близкой к жителям властью, и именно к органам МСУ во всех муниципалитетах обращаются жители со своими жилищными проблемами. Именно муниципалитеты несут серьезное бремя социальной и моральной ответственности перед своими жителями, в первую очередь — в жилищной сфере. ^ Елена Сергеевна ШОМИНА — профессор кафедры местного самоуправления Государственного университета — Высшей школы экономики, международный эксперт по развитию местных сообществ, автор многочисленных научных работ. Окончила географический факультет МГУ. Доктор политических наук. Родилась в 1951 году в Москве. 1 Энциклопедия недвижимости (www.dometra.ru/encyclopedia). 2 Эта часть статьи написана с использованием данных из следующих источников: Дедюхова И. А. Структура жилищного фонда и методы управления им в первые годы советской власти; Бабичев К. Н. Городская жилищная политика: механизмы и инструменты реализации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Краснодар, 2008. 3 Большая Советская Энциклопедия. Т. 25. М, 1932. С. 449. 4 www.ru-arenda.ru/news/0410200203.htm. 5 Экономические обзоры Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Российская Федерация. М, 1995. С. 54. 6 Лексин В., Швецов А. Муниципализация социальных объектов предприятий. Масштабы, проблемы, решения // Муниципалитет. 1998. № 7. 7 Лексин В., Швецов А., Фрейнкман Л. Региональные коллизии функционирования социальных объектов / Российский экономический журнал. 1996. 8. С. 62–67. 8 www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi. 9 http://www.nskcons.ru/nsk/1223_stat.html 10 United Nations Economic Commissionfor Europe. Country Profile on the Housing Sector of the Russian Federation, 2004 (www.unece.org/hlm/prgm/cph/countries/russia/welcome.html). 11 Табл. 2 и 3 составлены по материалам Федеральной службы государственной статистики (сборники «Регионы России. Социально-экономические показатели» за разные годы). 12 Табл. 4 и 5 составлены по данным бюллетеней «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» за 2008 и 2009 годы. 13 Данные получены от руководителя Управления жилищных отношений администрации Перми Фаины Минх. 14 Регионы России. Социально-экономические показатели. М, 2011 (табл. 5.27). |
